保护我们的海岸线

        近日，经中央全面深化改革领导小组会议审议通过，国家海洋局印发了《海岸线保护与利用管理办法》简称《办法》，明确了当前海岸线保护与利用管理的主要任务，提出了海洋管理工作的新举措、新要求。

      《办法》强化了海岸线保护的硬举措。一是实行分类保护。根据海岸线自然资源条件和开发程度，将海岸线分为严格保护、限制开发和优化利用三类，并提出了分类管控要求。二是制定管控计划。为全面落实大陆自然岸线保有率不低于35%的管控目标，省级海洋主管部门制定本省自然岸线保护与利用的管控年度计划，并将任务分解到市、县。三是严格红线管理。将严格保护岸线纳入生态保护红线管理。

      《办法》加大了海岸线节约利用的硬约束。一是严格限制建设项目占用自然岸线。确需占用自然岸线的建设项目应严格论证和审批，不能满足自然岸线保有率管控目标和要求的围填海项目用海不予批准。二是加强占用人工岸线项目的集约节约管理。占用人工岸线的项目应按照集约节约用海的原则，严格执行建设项目用海控制标准，提高岸线利用效率。

      《办法》提出了海岸线整治修复的硬要求。一是制定整治修复规划和计划。编制国家和省级海岸线整治修复五年规划和年度计划，并建立全国海岸线整治修复项目库。二是明确整治修复项目实施要求。以提高自然岸线保有率为主要目标，明确了项目的类型、技术标准等内容。三是建立完善整治修复投入机制。

自然岸线保有率控制制度

（一）自然岸线持续减少 后备资源不足

        近20多年来，我国自然岸线逐年减少， 2010年以后，自然岸线减少速度有所放缓，自然岸线保有率趋于稳定。从海岸线占用情况看，港口建设、造地工程、临海工业、水利工程近年来占用岸线呈增长态势。

（二）明确自然岸线标准，开展自然岸

        线调查统计，摸清自然岸线家底《办法》明确了自然岸线的内涵。要实现自然岸线的有效管控，首先要明确自然岸线的内涵，哪些岸线可以纳入自然岸线保有率的统计中。根据《我国近海海洋综合调查与评价专项——海岸线修测技术规程》以及沿海省级海洋功能区划关于自然岸线保有率的规定，《办法》提出了自然岸线的内涵，自然岸线是指由海陆相互作用形成的岸线，包括砂质岸线、淤泥质岸线、基岩岸线以及生物岸线等原生岸线，同时《办法》将整治修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的海岸线纳入自然岸线范畴。

       《办法》明确了海岸线调查和统计的管理机制，规定国家海洋局负责制定海岸线调查统计规范，沿海省级海洋行政主管部门组织实施海岸线资源调查、自然岸线认定和保有率统计工作。同时，国家海洋局统一组织海岸线修测工作，省级海洋行政主管部门会同有关部门开展海岸线修测工作，修测成果经国家海洋局审查，由省级人民政府批准后公布。

（三）抓住自然岸线保有率这一“牛鼻子” 为子孙后代预留后备空间

        为贯彻党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、《关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》和国务院《关于印发水污染防治行动计划的通知》要求，优先保护海洋生态环境，加强海岸线保护与利用管理，实现自然岸线保有率管控目标，构建科学合理的自然岸线格局，制定办法。《办法》提出，建立自然岸线保有率控制制度。至2020年，全国自然岸线保有率不低于35%（不包括海岛岸线）。在管理机制上，《办法》明确海洋局牵头负责全国海岸线保护与利用工作的指导、协调和监督管理。国务院有关部门按照职责分工做好海岸线保护与利用管理相关工作。沿海省级人民政府负责本行政区域内海岸线保护与利用的监督管理，落实自然岸线保有率管控目标，建立自然岸线保有率管控目标责任制，合理确定考核指标，将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。

海岸线分类保护制度

        建立健全海岸线分级保护制度，是推进自然岸线保护工作顺利开展的重要基础和主要抓手。目前，海岸线管理法规缺失，保护开发和整治修复缺乏统筹规划。在海岸线保护中，缺少针对性和层次性，未能形成统一有效的差别化管理模式，自然岸线分级分类保护制度尚不完善，没有一套统一、规范的体系，如何分级，如何保护等问题亟待解决。同时，实施自然岸线分级保护缺少明确的法规政策依据，执行力度较弱。

（一）海岸线管理法规缺失 保护和开发缺乏统筹规划

      《办法》发布实施前，海岸线管理方式一直是条块分割，部门间缺乏统筹协调。我国涉海部门就有20个左右，军事、渔业、盐业、交通、土地、城市规划、环保、旅游以及临海产业的主管部门之间的矛盾较为突出。《办法》发布实施前，海岸线保护与利用法律法规体系尚未建立，没有一部完全针对海岸线管理的法律法规，已有的、涉及海岸线的法律针对性不强，缺乏强有力的综合协调管理制度。海洋行政部门在海岸线管理实践中主要以海岸线修测工作为基础，开展海岸线保护与利用规划编制、海洋功能区划编制和海岸带整治修复等工作。多年的制度实践，推动了海岸线保护与利用的制度建设，一定程度上提高了海岸线的综合利用效益，为海岸线科学管理提供实践依据与制度基础。

（二）编制海岸线保护与利用规划 优化海岸线生产生活生态格局

        针对这些问题，结合各沿海省级在岸线保护工作中的实践经验，《办法》要求沿海各地编制海岸线保护与利用规划，明确行政区域内海岸线的保护对象，确定保护级别，提出不同岸段的功能，优化海岸线保护与开发总体格局。在编制中，国家海洋局统一制定海岸线保护与利用规划技术规范，确保规划编制规范、标准统一，指导监督省级海岸线保护与利用规划编制工作，沿海省级海洋主管部门会同有关部门组织编制海岸线保护与利用规划，报省级人民政府批准后实施。《办法》同时要求，土地利用规划、城乡规划、港口规划、防洪规划等涉及海岸线保护与利用的相关规划，应落实自然岸线保有率的管理要求。

        部分沿海省前期在国家海洋局的指导下已经进行了先行先试，河北、山东、辽宁、福建等省编制实施了海岸线保护与利用规划。这些规划的编制为当地海岸线保护与利用工作指明了方向，为当地海岸线空间格局优化和经济社会发展发挥了重要作用，为推动全国建立统筹协调的海岸线保护与利用管理机制进行了有益尝试。

（三）海岸线实行三级保护 纳入海洋生态红线管理

       《办法》提出根据海岸线自然资源条件和开发程度，将海岸线分为严格保护、限制开发和优化利用三个等级，并分别提出各个保护级别的管控要求。严格保护岸线：优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地、红树林、珊瑚礁等自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著的岸线划为严格保护岸线。划为严格保护的岸线，禁止在保护范围内构件永久性建筑物、围填海、开采海砂、设置排污口等损害海岸地形地貌和生态环境的活动。限制开发岸线：将自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的岸线划为限制开发岸线。划为限制开发的岸线，严格控制改变海岸自然形态和影响海岸生态功能的开发利用活动，预留未来发展空间，严格海域使用审批。优化利用岸线:将工业与城镇、港口航运等开发利用条件较好、人工化程度较高的岸线划为优化利用岸线。划为优化利用的岸线，应集中布局确需占用海岸线的建设项目，严格控制占用海岸线长度，提高投资强度和利用效率，优化海岸线开发利用格局.

       《办法》强调加强海岸线红线管控，严格保护岸线按照生态保护红线有关要求划定，由省级人民政府发布本行政区域内严格保护岸段名录，明确保护边界，设立保护标识，任何单位或个人不得擅自移动、改变保护标识。据悉，在2016年国家海洋局颁布实施的海洋生态红线制度中，已将《办法》中的严格保护岸段和部分限制开发岸线划为海洋生态红线。

海岸线节约集约利用

        海岸线是稀缺的自然资源，必须加倍珍惜、节约利用。节约集约利用海岸线是实现海岸线资源可持续利用的重要途径。针对当前海岸线管理存在的问题 《办法》规定了海岸线节约利用的管理机制，提高项目占用岸线的门槛，要求可占可不占的用海项目，不得占用岸线，必须占用岸线的节约使用岸线。要求制定自然岸线控制使用计划，加强对占用岸线用海项目的审查和论证，向群众开放亲水岸段等措施。

（一）海岸线保护与开发要有年度计划严格限制占用自然岸线

      《办法》提出实施自然岸线保护与利用的年度计划管理，沿海省级海洋主管部门根据省海岸线保护与利用规划、海岸线开发利用现状和本省自然岸线保有率管控目标，制定自然岸线保护与控制的年度计划，并分解落实。《办法》要求严格论证与审查占用岸线的用海项目，加强对占用岸线用海项目的审查，严格限制建设项目占用自然岸线。对于优质沙滩、典型地质地貌景观、重要滨海湿地、红树林、珊瑚礁、历史人文遗迹以及自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著的岸线，应严格保护，禁止改变海岸自然形态和功能的开发利用活动；对于自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的岸线，应限制开发，严格控制围填海等用海活动。不能满足自然岸线保有率管控目标和要求的用海项目一律不予批准。

（二）提高项目占用海岸线的门槛 加强优化设计和生态化建设

      《办法》要求对占用岸线的项目加强优化设计和生态建设，提高生态门槛，强化节约集约管理。对于确需占用自然岸线的建设项目应严格进行论证和审批。对于占用自然岸线的用海项目，海域使用论证报告应明确提出自然岸线占用的必要性与合理性结论。对于占用岸线用海项目实施规模定额管控，建立完善建设项目用海控制标准，严格控制占用岸线长度，加强用海项目的平面设计优化和生态建设，要按照集约节约利用的原则，提高人工岸线利用效率。占用海岸线的建设项目应优先采用人工岛、多突堤、区块组团等布局方式，增加岸线长度，减少对水动力条件和冲於环境的影响。新形成的岸线应当进行生态建设，营造植被景观，促进海岸线自然化和生态化。

（三）生活生态海岸线都要向公众开放美丽海岸线人民共享

      《办法》强调加强海岸线的生态建设和开放共享，要求沿海地方人民政府应合理布置规划生产、生活和生态岸线，除生产岸线、特殊利用岸线和相关法律法规另有规定的岸线外，均应以适当方式向公众开放。对于海洋休闲娱乐区、滨海风景名胜区、沙滩浴场、海洋公园等公共利用区域内的岸线，沿海地方人民政府向社会公布，未经批准不得改变公益用途。逐步尝试建立开发退让制度，除必须临海布置或需要实施岸线安全隔离的项目外，鼓励在新建项目的临海一侧留出向公众开放的生态生活空间，建设公众亲水景观，保障公众亲海需求。

海岸线整治修复制度——科学整治、打造美丽海岸

（一）维护海岸功能价值 保护海洋环境

        海岸线是海陆交界的生态过渡带，兼具海、陆生态特征，具有涵养水源、降解污染、净化水质、调节气候、固碳、护岸减灾、提供生物栖息地、维持区域生态平衡等生态功能。有关研究统计，中国滨海湿地生物种类达8252种，辽东湾天然芦苇湿地每年降解去除的氮、磷总量分别达到7632吨和360吨，分别相当于陆源排海总量的8%和2%。长期以来，我国海岸线过度开发利用，包括海岸防护工程（护岸、海堤、丁坝等）、沿岸港口工程（码头、防波堤等）、围填海工程（海堤、围海堤坝、填海护坡等）造成了自然岸线人工化，同时也对海岸生态环境造成了诸多影响。一是造成海岸侵蚀或淤积。二是改变海岸动力环境，影响海湾污染物的过滤和自净力，造成海湾水交换能力不够，水质下降。三是围填海等破坏自然岸线同时直接占用滨海湿地、海湾、河口等生态空间，导致生物栖息地损失，生物多样性下降。四是破坏了自然沙滩、海蚀地貌、植被、湿地等景观资源。

        加快开展海岸整治行动，遏制海岸功能退化的趋势，是提升海岸、海域生态环境功能，维护海洋生态安全的需要，对于沿海城市经济社会可持续发展具有非常重要的意义。

（二）打造美丽海岸，满足公众亲海要求

        近年来，沿海地区人民群众的环境意识不断增强，对清洁的海洋环境、优美的滨海空间、宜人的亲水岸线的需求不断提高。习近平总书记强调，要让人民群众吃上绿色、安全、放心的海产品，享受到碧海蓝天、洁净沙滩。开展海岸整治修复，解决好人民群众感受最直观、反映最强烈的海洋资源环境突出问题，合理布局生产、生活和生态岸线，对推进美丽中国建设，全面建成小康社会，增进民生福祉，具有十分紧迫的现实意义。

        以提升海湾生态环境质量和功能为核心，提高自然岸线恢复率，改善近海海水水质，增加滨海湿地面积，开展综合整治工程，打造“蓝色海湾”，具体包括：海岸整治修复，通过建设生态廊道等，强化社会监督，保护好自然岸线；“南红北柳”滨海湿地植被种植和恢复，治理污染提升海湾水质；近岸构筑物清理与清淤疏浚整治，海洋生态环境监测能力建设，海洋经济可持续发展监测能力建设等。

（三）提高自然岸线保有率，强化海岸线保护与利用管理

        十二五期间，国家海洋局利用中央海域使用金开展了海域海岸带整治修复工作，其中重点安排沙滩修复养护、近岸构筑物清理与清淤疏浚整治、滨海湿地植被种植与恢复、海岸生态廊道建设等与人民群众需求密切相关的海岸线整治修复工程，已取得显著成效。

        2016年，财政部、国家海洋局积极落实推进的中央财政支持实施蓝色海湾整治行动，其中海岸整治修复、保护好自然岸线是蓝色海湾整治工程的重点内容，提高自然岸线恢复率是开展综合整治工程的主要目标。所以《办法》一是要求编制全国和省级海岸线整治修复五年规划和年度计划，建立全国海岸线整治修复项目库。二是明确整治修复项目实施要求。以确保自然岸线保有率为主要目标，明确了项目的类型、技术标准等内容。三是建立完善整治修复投入机制。《办法》规定中央海岛和海域保护专项资金支持开展海岸线整治修复，并提出完善沿海地方政府整治修复资金投入机制、引入社会资本参与等要求。海岸线监督管理制度

（一）明确责任分工 自然岸线保有率纳入地方政府绩效考核

        依据《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发〔2015〕17号）关于自然岸线管理的职责分工及“地方履行属地责任、部门强化行业管理”的要求，《办法》明确了海岸线保护与利用的管理机制：国家海洋局牵头负责全国海岸线保护与利用工作的指导、协调、监督管理，国务院有关部门按照职责分工做好与海岸线保护与利用管理相关工作。沿海省级人民政府负责本区域内海岸线保护与利用的监督管理，落实大陆自然岸线保有率控制目标，建立自然岸线保有率管控目标责任制，合理确定考核指标，将自然岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核。

（二）海岸线实行监测巡查和专项执法检查

       《办法》提出开展海岸线动态监视监测和专项执法检查。国家海洋局组织开展海岸线动态监视监测，及时掌握海岸线保护与利用动态信息。省级海洋主管部门组织开展海岸线保护与利用情况现场巡查，及时上报非法占用海岸线的核查情况。国家海洋局定期组织海岸线保护与利用专项执法检查，严肃查处非法占用海岸线等违法行为，对重大违法案件应当挂牌督办。

（三）海岸线监督管理责任履行不到位将追究责任

       《办法》首次明确加强海岸线专项督查。国家海洋局组织开展对沿海地方各级人民政府海岸线保护与利用情况督察，对地方海岸线保护与利用等监督管理职责履行不到位的，督促限期整改，对整改落实不力的，进行警示约谈 《办法》强调，海岸线监督管理将实行责任追究，对自然岸线不达标的地区，依照法律规定，实施项目限批，暂停受理和审批该区域新增占用自然岸用海项目。自然岸线保有率落实情况纳入领导干部考核和离任审计，对违规审批占用自然岸线用海项目、未完成自然岸线保有率控制目标的，进行通报批评目、限期整改，并依法追究相关人员的责任。